Legalna samowolka

Do lipca 2003 roku jedyną „karą” za samowolę budowlaną była rozbiórka. W ten drastyczny sposób ustawodawcy zamierzali podjąć walkę z istną plagą, jaką w latach osiemdziesiątych ubiegłego wieku były samowole budowlane. Przed wejściem w życie ww. przepisów każdy budował, jak chciał i gdzie chciał, wiedząc, że legalizacja samowoli jest właściwie formalnością i nie wiąże się z większymi konsekwencjami finansowymi. Prawo budowlane z 1994 r. miało to zmienić i, jak twierdzi ekspert z wrocławskiego Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego, odniosło zamierzony skutek. – Liczba samowoli zdecydowanie się zmniejszyła, chociaż oczywiście nadal zdarzali się tacy, którzy ryzykowali rozbiórkę.

Nielegalne? Zburzyć!

Dopiero od lipca 2003 r. samowolę można było zalegalizować. Przedtem wszystkie budowy prowadzone bez wymaganego zezwolenia, a nawet drobniejsze prace niezgłoszone do urzędu (wtedy, gdy pozwolenie nie było konieczne) były w świetle prawa samowolą budowlaną. Rozbiórkę organy nadzoru budowlanego miały obowiązek orzekać właściwie w każdym przypadku samowoli – nawet wtedy, gdy budowany obiekt był zgodny z planem zagospodarowania przestrzennego i został postawiony według wszelkich prawideł sztuki budowlanej. W ogóle nie brano pod uwagę względów ekonomicznych, społecznych ani przyczyn samowoli. – Słynny art.48 Prawa budowlanego był najgłupszym przepisem, jaki kiedykolwiek nasz ustawodawca wymyślił – dobitnie stwierdza inż. Edmund Ratajczak, ekspert budowlany z wieloletnim doświadczeniem. Powołuje się przy tym na wiele przypadków ze swojej praktyki, kiedy to rozbiórka była zupełnie niepotrzebna.

Podaje przykład pewnego inwestora z Bielawy, który planował wybudować budynek z garażami. Miał on wszelkie potrzebne projekty i dokumenty, a sama budowa była zgodna z planem zagospodarowania przestrzennego. Czekał na pozwolenie na budowę, ale ponieważ sprawa się przeciągała, rozpoczął prace na podstawie posiadanej dokumentacji. Efekt był taki, iż sprawą zajął się inspektor nadzoru budowlanego, który nakazał rozbiórkę. Kiedy już ta została wykonana (bo odwołania nie dały skutku), starosta wydał wreszcie temu przedsiębiorcy pozwolenie na budowę i w tym samym miejscu powstał dokładnie taki sam garaż, jaki kilka tygodni wcześniej został zburzony.

Zdaniem inż. Ratajczaka takie ustawodawstwo było złe zarówno z ekonomicznego, jak i z „humanitarnego” punktu widzenia. – Gdy jednak obiekt budowany bez pozwolenia na budowę jest sprzeczny z planem zagospodarowania przestrzennego, bo ktoś np. w miejscu, w którym przewidziana jest zabudowa jednorodzinna, stawia sobie kilkupiętrowy dom wielorodzinny, to taka samowola powinna bezwzględnie kończyć się rozbiórką – twierdzi Edmund Ratajczak. – Ale po co nakazywać wyburzenie czegoś, co jest zgodne z planem i powstało w zgodzie z zasadami sztuki budowlanej?

Przepis ten był wielokrotnie krytykowany przede wszystkim jako „nieludzki”, ale także z prawnego punktu widzenia. Zajmował się nim nawet Trybunał Konstytucyjny na wniosek Tadeusza i Grażyny Gołębiewskich (właścicieli znanego hotelu), którym kiedyś powiatowy inspektor nadzoru kazał rozebrać nielegalną rozbudowę. Trybunał jednak nie dopatrzył się w tym przepisie sprzeczności z ustawą zasadniczą oraz konstytucyjnym prawem do własności prywatnej i Gołębiewscy sprawę przegrali.

Zalecana ostrożność

Zdaniem Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu bardzo wiele samowoli powstawało z niewiedzy o aktualnie obowiązujących przepisach. Najczęściej dotyczyło to inwestorów indywidualnych, którzy wykonywali jakieś drobniejsze prace, np. remont powodujący zmianę wyglądu w odniesieniu do otaczającej zabudowy, zmieniali przeznaczenie albo przeprowadzali dobudowę czy nadbudowę. – Często ludzie ci nie zdawali sobie sprawy, że na takie roboty potrzebne jest pozwolenie albo zgłoszenie. Byli przekonani, że skoro grunt i budynek są ich własnością, to mają oni prawo dokonywać wszelkich zmian bez pytania kogokolwiek o zgodę. Po wykryciu samowoli byli bardzo zaskoczeni tym, że to, co robią, w świetle prawa jest samowolą.

Często z powodu niezgodnych z prawem działań inwestorów cierpieli niewinni ludzie. Klasycznym przykładem jest osiedle postawione nielegalnie przy ul. Buczackiej we Wrocławiu (pozwolenie, które miał inwestor, zostało zaskarżone, w efekcie czego utraciło ważność). Największy problem powstał nie dla niesolidnego inwestora, lecz dla ludzi, którzy wykupili na tym osiedlu mieszkania i już się do nich powprowadzali. Wykonawcy zdawali sobie sprawę, że roboty budowlane prowadzone były bez ważnego pozwolenia, a mimo to kontynuowali je. Efekt był taki, że do rozbiórki poszło ostatnie piętro budynku. Niestety, przeciętny człowiek podpisujący umowę z deweloperem często nie wie, że pierwszą rzeczą, o którą powinien się spytać, jest ważne pozwolenie na budowę. Podobnie jest z kupowaniem domów na rynku wtórnym (mieszkań ten problem dotyczy w dużo mniejszym stopniu). To również dlatego – zdaniem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego – należało obowiązujące przepisy zmienić, tak aby to inwestor, a nie lokatorzy, ponosił konsekwencje swoich zaniedbań.

Fot. Paweł Stafij

Dorota Jarodzka-Śródka, prezes firmy deweloperskiej Archicom, zaznacza, że często przyczyną samowoli było zniecierpliwienie inwestorów oczekiwaniem na załatwienie formalności. Jej zdaniem żaden szanujący się deweloper nie może pozwolić sobie na nielegalną budowę. Mimo to niekiedy dochodzi do niej, np. w sytuacji, gdy pozwolenie na budowę było wprawdzie wydane, lecz następnie zostało zakwestionowane już w trakcie realizacji inwestycji. Może się tak stać w wyniku choćby sprzeciwu sąsiadów. Z tą chwilą dalsza budowa jest już nielegalna i inwestor musi przerwać prace. Dobrze więc się stało, że nowelizacja prawa budowlanego wzięła też pod uwagę interesy inwestorów, ograniczając możliwość protestów, bowiem wstrzymanie budowy mogło wydłużyć inwestycję nawet do 4–6 lat.

Niestety wiele jest też takich osób, które lekceważą prawo i nie występują o pozwolenie na budowę, mimo że znają przepisy prawa. – Mówi się, że Polak potrafi. Niestety dla wielu naszych rodaków oznacza to, że oni sami najlepiej znają się na wszystkim i dlatego budują na własną rękę. Stąd duża część samowoli to odstępstwa od projektu i od pozwolenia na budowę – twierdzi inż. Ratajczak. W świetle dawnych przepisów samowolne odstępstwo od zatwierdzonego projektu oraz od wydanego pozwolenia na budowę też było samowolą skutkującą rozbiórką. Teraz nadzór budowlany musi przeprowadzić obowiązkową kontrolę (ma na to 21 dni), podczas której sprawdza m.in. zgodność budowy z projektem. Jeśli inspektor nadzoru stwierdzi, że są odstępstwa od projektu lub rażące naruszenia warunków pozwolenia na budowę, to wymierza karę, która jest kilkudziesięciokrotnie niższa niż opłata legalizacyjna za samowolę.

Edmund Ratajczak uważa, że każdy nabywca jakiejś większej nieruchomości (np. domku jednorodzinnego) powinien domagać się od sprzedającego: projektu technicznego, pozwolenia na budowę i pozwolenia na użytkowanie. Jeśli ktoś chce mieć absolutną pewność, to może zamówić ekspertyzę techniczno-budowlaną obiektu, który zamierza kupić. Inżynier przypomina sobie przypadek, kiedy po sprawdzeniu jednego z domów jednorodzinnych na Muchoborze stwierdził, że został on wybudowany całkowicie niezgodnie z projektem. – Oczywiście nabywca zrezygnował, a biuro pośredniczące w transakcji zerwało umowę ze sprzedającym, bo nie chciało firmować tak niepewnej transakcji – mówi Ratajczak. Niestety mało kto decyduje się na skorzystanie z usług rzeczoznawcy, mimo że koszt (zazwyczaj kilkaset złotych) jest stosunkowo niewielki w porównaniu z kosztem transakcji. Trzeba też pamiętać, że konsekwencje samowoli budowlanej ponosi właściciel nieruchomości. Jeśli więc kupiliśmy obiekt, który był budowany bądź remontowany bez odpowiednich pozwoleń (lub zgłoszeń), to my będziemy musieli przejść całą procedurę legalizacyjną. Ewentualnych roszczeń w stosunku do sprzedawcy będziemy mogli dochodzić w drodze powództwa cywilnego.

Płać i mieszkaj

Przepisy prawa budowlanego obowiązujące od lipca 2003 roku pozwalają na legalizację niektórych samowoli. Oczywiście nic się nie dzieje automatycznie i żeby samowola została zalegalizowana, inwestor musi przejść odpowiednią procedurę. Przede wszystkim należy przedstawić odpowiednie dokumenty (m.in.: zaświadczenie o zgodności budowy z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym, projekt budowlany, oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, decyzję o warunkach zabudowy itp.). Dopiero potem można wystąpić o zatwierdzenie projektu i pozwolenie na wznowienie prac. Nadzór budowlany określi wtedy wysokość opłaty legalizacyjnej i wyda decyzję o zatwierdzeniu projektu. Dopiero wówczas można przystąpić do dalszej budowy. Jeśli inwestor zaniedba którykolwiek ze swoich obowiązków, budowlę czeka rozbiórka.

Przedstawiciel Wojewódzkiego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego twierdzi, że nowe przepisy nie przyniosą zwiększonej liczby samowoli, ponieważ wprawdzie dawny art. 48 Prawa budowlanego był dość restrykcyjny, jednak stosunkowo rzadko wykorzystywany i przez to mało skuteczny. Zdaniem inż. Ratajczaka tamten system był też bardzo korupcjogenny, bo jedynym sposobem na uniknięcie rozbiórki było... przeczekanie. Nadzór budowlany nie mógł zarządzić rozebrania budynku, jeśli nie naruszał on przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym, a od jego ukończenia upłynęło 5 lat. Jeśli więc urząd „nie zauważył” samowoli w tym okresie, to wystarczyło już tylko uzyskać pozwolenie na użytkowanie i budowa była zalegalizowana. Mała liczba stwierdzonych samowoli wynikała jednak nie ze złej woli powiatowych inspektorów nadzoru, lecz z ich zbyt małej liczby. Nie byli oni w stanie przeprowadzać regularnych kontroli i dlatego większość rozbiórek była orzekana po interwencji tzw. „społecznych inspektorów nadzoru budowlanego”, czyli po prostu wskutek donosów sąsiadów.

Według obowiązujących przepisów nie ma znaczenia, kiedy samowola została wykryta – i tak trzeba będzie przejść proces legalizacji i zapłacić opłatę. Dla wielu ten zapis może okazać się jeszcze bardziej restrykcyjny. W dawnym stanie prawnym osoby, których nielegalne inwestycje miały więcej niż 5 lat, mogły spać spokojnie. Potem to się zmieniło i w każdej chwili mógł ich czekać dodatkowy koszt w postaci opłaty legalizacyjnej. Stąd w pewnym momencie urzędy zostały dosłownie zalane podaniami o udzielenie zezwolenia na użytkowanie, co oznacza, że zmienione przepisy dotarły do świadomości inwestorów.

Eksperci nie przewidują, żeby w wyniku złagodzenia przepisów (możliwość legalizacji samowoli budowlanych) liczba bezprawnych inwestycji się zwiększyła, bowiem ludzie są bardziej świadomi, czym grożą zaniedbania. Budowanie bez pozwolenia albo bez zgłoszenia, mimo że nie grozi obowiązkową rozbiórką, nadal jest bardzo ryzykowne. Na szczęście opłaty legalizacyjne są tak wysokie, że nie zalewa nas plaga „dzikich” inwestycji.